学习贯彻十八届四中全会精神
扎实推进林业综合行政执法
卢正山
十八届四中全会提出：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。十八届四中全会再次把林业作为推进综合行政执法的重点行业、重点领域，对此，笔者想谈谈自己的学习体会，供领导和同志们参考，欢迎提出批评意见。
一、什么是林业综合行政执法？
简言之，林业综合行政执法就是整合林业执法主体，相对集中执法权，推进综合、统一执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的林业行政执法体制。
二、为什么要推进林业综合行政执法？
（一）是贯彻实施《行政处罚法》的必然要求。
1996年10月实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
1996年4月国务院下发《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”自1996年以来，全国各地省、市、自治区、直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。
（二）是贯彻执行中央、国务院决定的必然要求。
1999年11月国务院作出《国务院关于全面推进依法行政的决定》，提出了“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求。
2000年9月国务院办公厅作出《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》。
2002年8月国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。
2002年10月国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》。
2003年2月中编办、国务院法制办印发了《中编办、国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的意见》，明确提出了实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施等意见。
2003年10月，国家林业局根据国务院综合行政执法改革的总体要求，印发了《国家林业局关于实行林业综合行政执法的试点方案》，决定选择11个省、直辖市的21个县级单位，按照以林政执法队伍为主、以森林公安为主和重新组建综合执法大队三种执法模式，开展林业综合行政执法体制改革试点工作。我市的谷城县（以森林公安为主模式）列入全国林业综合行政执法改革试点单位。2005年7月、2010年4月国家林业局相继又下发通知，对进一步扩大林业综合行政执法试点工作作出安排和部署。
十八届三中会全明确指出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。“
2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出：“整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。”
2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次把林业作为推行综合行政执法的重点行业、重点领域。
（三）是解决现行林业执法体制诸多问题的必然要求。
一是林业行政执法机构过多，执法力量分散。根据涉及林业行政执法的相关法律法规的规定，林业行政主管部门行使的森林资源管理、野生动植物保护、古树名木保护、森林病虫害防治检疫、林木种子管理、森林防火等方面的行政执法职能，大多分散在资源管理科、造林科、天保办、野保科、野保站、森林公安局、林政管理稽查队、林业工作站、木材检查站、森林防火办、森林病虫害防治检疫站等多个内设职能科室和执法单位中，因执法机构过多，职能相互交叉，执法权限和范围界限不明确，一方面导致执法冲突较为严重，多头执法、多层执法、重复执法、“扯皮”执法等现象时有发生，另一方面导致力量分散，不能统一协调指挥，不能综合使用力量，除局机关科室外，每个执法单位都必须安排财务、人事、后勤等内勤人员，相对削弱了外勤力量。
二是执法力量严重不足，执法任务繁重。全市林业用地面积1398万亩，湿地面积157.05万亩，全市林业行政执法人员包括内勤人员还不到1000人，平均一个执法人员要管护1.5万多亩，执法力量严重不足。一些地方因执法力量薄弱而导致监管不到位，逃避处罚、前罚后犯的现象较为严重，有的地方甚至发生了暴力抗法事件。比如，襄阳市林政管理稽查队负责襄城区、樊城区、高新区、经开区、鱼梁州开发区、隆中风景区等城区内大部分林业行政执法以及各县市大案要案的督办、信访案件的处理等工作，而除去内勤人员外，外勤人员只有三人，工作真是“压力山大”。
三是执法经费严重不足，执法设备设施落后。近年来，虽然各级林业行政主管部门加大了对林业行政执法单位的投入力度，但由于经费困难，投入基层林业行政执法机构基础设施的资金十分有限，相当一部县市基层执法单位没有办公用房，靠租用民房办公，缺乏基本办案设备，执法车辆老化，降低了执法水平和执法效率。全市除森林公安全部纳入政法专项工作经费外，其他行政执法人员工作经费没有固定来源，没有统一的保障标准，一些地方“为钱办案、办案为钱”的问题还比较突出。目前，全市种苗站、森防站、野保站、林业站、木材检查站、林政管理稽查队等执法单位大部分属于差额财政拨款单位或自收自支单位，执法人员工资难有保障，工作经费更是无从谈起，这就导致一些地方出现了“饿猫难以看住鱼”的尴尬局面。更有甚者，个别地方个别执法单位因长期发不了工资出现了“只有上访的，没有上班的”的怪象！
四是执法人员素质不高，执法能力不强。仅从全市林业行政执法人员的年龄结构、学历结构和专业结构来看，全市林业行政执法人员普遍存在年龄老化、学历不高，法律专业和林业专业人员较少，人员素质较低、执法能力不强与中央、省、市及社会各界对行政执法的要求越来越高形成很大发差，严重影响了林业行政执法队伍的整体形象。
三、如何推进林业综合行政执法？
（一）整合行政执法职能和执法机构。结合襄阳市的实际情况可以采取两种综合行政执法模式。一是采取重新整合组建综合执法机构的模式。清理并整合同级林业行政主管部门及其所属执法机构、事业单位的森林资源管理、野生动植物保护、森林防火、林木种苗、森林检疫、湿地保护等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，交由一个重新整合的林业综合行政执法机构承担。襄阳市与城区，要么市级部门承担执法职责并设立执法机构，区级不设执法机构，要么区级部门承担执法职责并设立执法机构，市级不设执法机构，只设立执法督查机构。二是按照谷城以森林公安为主的综合林业行政执法模式，将执法职能和人员整合到森林公安局，开展林业综合行政执法改革。
（二）科学核定执法人员编制和财政经费。按照当地林地、湿地面积、工作任务的难易程度、工作量大小，科学地、实事求是地核定执法人员编制和工作经费，保证执法人员和财政经费既要够用又不要浪费。
（三）合理设置内勤、外勤岗位和人员。将执法力量下沉，尽量减少内勤岗位和人员，增加外勤岗位和人员，将有限的执法力量用在“刀刃上”。
（四）严格建立执法人员进入和退出机制。按照不同的岗位设置相应的上岗条件，逢进必考，竞争、择优上岗。对现有的人员素质较低达不到基本要求的，以及新进人员不能胜任工作的，调离执法岗位。
推进林业综合行政执法说来容易做来难，市县两级政府和林业行政主管部门必须痛下决心、勇于担当，周密部署，扎实推进，方可“整旧出新”，“综合”出权责统一、权威高效、保障有力、文明规范的执法体制和执法队伍！
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