襄樊市如何向大城市迈进，这是全市人民十分关心注目的问题。作为决策部门，一方面要制定出切实可行的城市发展战略计划，一方面要克服和解决现实中存在的诸多问题。由于历史原因，目前襄樊市整体功能发挥的关不理想，城区经济滞后于县（市）的问题；城市管理人为矛盾较多的问题；市、区职责交错，城区管理水平相对弱化的问题等等，影响和制约了城市的发展速度。如何抓住主要矛盾尽快加以研究解决，这是关系到襄樊向大城市迈进的关键所在。下面，拟就城区现状及制约城市发展的几个问题谈谈自己的想法和建议。
问题及成因
一、历史形成的区划格局和功能不全及“一条腿走路”的城区管理体制，导致城市整体功能难以充分发挥，这是影响向大城市迈进的根本问题之一。
1983年地市合并，襄樊城区划分为襄城、樊东、樊西、郊区四个行政区。1990年以后，又增设了二汽产业开发区和高新技术开发区。目前襄樊城区内（包括襄阳县政府），共有七个县级行政机构。一个版土面积不过42平方公里（建城面积，不含效区农村面积），仅有60多万人口的中等城市并存着七个行政区，这种密集型的“小政府、小社会、小天地”的基本框架，限止了社会化大生产，制约了城市经济的快速发展。现有体制的突出问题：
一是区域规模小，人口少，空间小，除效区地盘略大些外，其它几个城区方圆不过八平方公里，人口只有十多万（含户口在辖区而又不属区政府管理的中央、省、市机关和企、事业单位人员）。六个城区没有土地，没有农业，只管一些小街小巷，发展受到空间和地盘的限制。
二是经济实力弱，消化功能差。区政府没有聚集资金和调控经济的能力和手段，区级经济发展增长缓慢，比不上县（市），甚至一些乡镇。
三是区与区之间，在地界和责任范围上不清，绕城一周的郊区，把其它几个城区紧围基间。区与区接壤处，犬牙交错，在环境卫生，社会治安，计划生育，流动人口管理等社会工作中，你中有我，我中有你，存在着扯不清的矛盾。
二、市、区政府工作职责不同程度的错位，造成区政府管理功能的弱化，城市管理难以进入正常运转程序，这是影响向大城市迈进的根本问题之二。
市和区的关系，是大政府与小政府的关系。从法定意义上讲，两级政府之间的职责和义务是各自不同的。区是一级政府，它的责任应该是按照县（市）级政府所应有的权力，管理好本区内的各项社会工作，而市政府（包括各职能部门）主要职责是对襄樊所辖四县三市和六个城区社会发展重大问题的研究，宏观决策和管理。由于种种原因，市政府一些部门，在很大程度上代替了区政府所行使的具体管理职能。由于两支队伍（“条条”一支为市，“块块”一支为区）在同一地盘上行使一样的管理职权，这就不可避免的造成了人为的矛盾。这一问题突出体现在城市管理上：矛盾之一，交叉管理，重复管理，使管理对象难以承受；矛盾之二，有利的事争着管，无利的事都不管，造成管理上的空档和死角；矛盾之三，你中有我，我中有你，相互制约，力量互相抵消；矛盾之四，出了问题，互相推诿，追究责任，不知该打谁的板子。市里虽然提出“条”“块”结合，以“块”为主的办法，但实际中很难操作与把握。由于市里是上级部门，以“块为主”，就主不起来。在历次的城市卫生大检查中，市和区，区和区三方面搅和在一起，虽然都动了很大的干戈，但效果并不理想，常常是“一紧、二松、三垮台，反反复复再重来。”
三、由于利益关系的驱动，市、区权力分配的不尽合理而引起的种种矛盾，导致两个积极性都不能充分得到发挥，这是影响向大城市迈进的根本问题之三。
区政府成立，特别是各区建立健全了机构以后，市里不仅没有下放一部分权力给区，发挥区一级政府管理的优势，反而还收回了一些权力，特别是有利益的部门。目前，大一点的商店、企业、文化市场以及市政基础设施的垃圾转运站和公共厕所，全都由市有关部门直接管理，这样就造成了条条上“撑着”，干不完的事，块块上“饿着”，无多少事干，“撑着”的管不了也不管不好，“饿着”的视而不见，任其乱下去。
例如文化市场的管理，中央明文规定，各地的文化市场，要遵循分级管理，以块为主的原则，而我们却没有很好地贯彻执行，搞的是一家管理。由于文化市场有利可图，有关部门抓住不放，尽管他们在管理上动了劲，投入了精力，毕竟市场太大，力量有限，顾不过来。当问题积累成堆，群众反映强烈，成为社会公害时，往往由市政府出面，组织宣传、公安、工商、司法、新闻、文化等有关部门，进行大规模的突出清查，一年中反反复复，即耗费了人力物力，又得不到根本治理。
市政建设与管理的问题也是如此。市里统包不了，区里没有积极性，因城市建设的三项费用全部由市里统一掌握使用，几个城区的基础设施建设，就理所当然地等待市里去安排，由于城市的不断扩大和事情发展的千差万别，哪里需要增加厕所，哪里该建垃圾转运站，哪里的路面破了、水管堵了需要及时修理，市里一时很难搞清楚。居民们身受其难怨天忧地，区政府手中无钱，束手无策。目前公共厕所，垃圾转运站等城市最基础的设施严重不足，给居民生活和城市管理带来很多困难。
各区属工业发展不起来也与现实的体制和环境有关。从道理上讲，区属地盘上大一点的企业，完全可以“以大带小”，在技术、人才上帮助小企业走出困境。由于这些企业都是市的直管单位，区政府不便协调，也协调不了。致使区属企业这一城市经济发展的一个最基础、最重要的部分，形不成规模，成不了气候，目前有近半数的企业处于亏损状态。
对策和建议
上述种种，并非一般性部门工作行为问题，而是管理体制和运行机制不够理顺的问题，是市和区两级政府工作职责不够协调的问题。城市发展是一项庞大复杂的社会系统工程。因此，我们要从战略的高度，用全新的观念对现有问题进行分析、研究和探讨，以期找到新的对策。
城区是城市的一部分，城市的发展，在很大程度上取决于城区的发展，因此，改变现有格局。为城区创造条件促其迅速发展，是向大城市迈进的关键。
一个城市要向大城市迈进，首先要构造大城市的框架，其次要建立与之相配套和相适应的管理机制，鉴于上述原因，笔者认为应从以下方面进行调整和理顺。
一、大胆改革旧的行政区划，突破“小政府、小社会、小天地”的束缚，构造大城市框架，为城区社会化大生产和城市建设与管理，创造必要的外部环境和合理空间。
区划问题，也包含着资源合理配置问题。设一个区，多大范围，多少人口，城乡比例，工农业比重，都要在科学的基础上反复论证。配置的合理，将促进经济的发展；反之，将制约经济的发展。在有可能重新进行区域划分的问题上，可遵循以下原则。
（一）以拓宽扩大城区面积为目的，借鉴其它城市的成功经验，使城区政府形成既有城市又有农村城乡一体的基本格局，以期达到城乡互补、工农互补，上下贯通，共同发展的良性运行方式，建议将现有的六个区化解为三，以江为界，襄城一区，樊城一区，一个开发区。各区地盘可根据需要，适当延伸到襄阳县合适的乡镇。
（二）加强和完善区政府管理功能，改变过去“一条腿走路”的办法，使区政府具有融汇资金和调控经济的能力和手段，通过自身的努力，达到自我调节，自我完善，自我发展的目的。
（三）在政策许可的前提下，给予城区特别优惠政策。目前城区经济底子薄，基础差，市政府要在资金投入，土地使用以及相关政策上，给予倾斜，以增强造血功能，为城区发展创造必要的条件。
二、理顺关系，放权于区，充分发挥市和区两级政府的积极性，使城市的经济发展，市政建设与管理，尽快步入科学化、规范化的轨道。
（一）调整理顺市与区的关系，不能一个地方的具体事务两级政府具体管理（主要场所，重要部门另当别论），市直部门应从工作大局出发，立足于理大事，抓宏观；区属单位，重点在于抓落实，搞好微观管理。区政府在市政府的领导下，在同一区域内搞好结合，做到分工合理，任务明确。
（二）强化区政府的管理职能，特别是基层组织的管理职能。居委会是城市中最基层的政权组织，也是城市肌体中最活跃的细胞，要充分调动其积极性，发挥他们在城市管理中的重要作用。
（三）下放权力，将不适合市里管理的部门和相关权力下放到区。具体建议：
1.将城市环境清扫，垃圾转运，园林绿化，公共厕所的管理权完全下放到区，以便统一管理。
2.将文化市场，卫生防疫，市政基础建设（重点工程以外）与管理权重点下放到区，以便分层次管理。
3.将各区域内原隶属市管的中小型企业，部分划归到区，以便在区政府的协调下，搞活全区经济。
这样既可使市政府轻装上阵抓大事，又可使区政府充分发挥作用，管好具体事务，达到全面提高城市整体功能的目的，从而加快襄樊市向大城市发展的速度。
发表于1996年《社科研究》第三期
